TRIBUNAL CONSTITUCIONAL NUEVAMENTE ARCHIVARIA LOS PROCESOS ADMINISTRATIVOS SANCIONADORES INICIADOS POR LA CONTRALORIA

La semana pasada, específicamente el 24 de agosto, tuvo lugar en la ciudad de Arequipa una audiencia pública con el propósito de analizar la validez de la norma según la cual la Contraloría de la República está llevando a cabo procesos administrativos sancionadores contra servidores y funcionarios a. quienes acusan de haber cometido infracciones de acuerdo al artículo 46 de la Ley 29622, modificado por la Ley 31288 del 20 de julio de 2021.

Para comprender la importancia de la próxima sentencia que emitirá el Tribunal Constitucional (TC), es relevante mencionar lo siguiente: desde el año 2010, mediante la Ley Nº 29622 del 07 de diciembre de 2010, la Contraloría General de la República ha tenido la facultad de imponer sanciones administrativas, incluyendo la inhabilitación y la suspensión temporal en el ámbito de la administración pública, a aquellos servidores y funcionarios que incurran en infracciones administrativas en el ejercicio de sus funciones. Sin embargo, esta norma fue cuestionada y en el año 2019, el TC declaró inconstitucional el artículo 46 de la Ley N° 27785, incorporado por la Ley N° 29622, debido a que las conductas infractoras no estaban suficientemente tipificadas, lo que generaba falta. de precisión en las sanciones; por cuanto, las sanciones deben ser precisas, a fin que los servidores públicos sepan con exactitud y no de manera genérica, que conductas son reprochables y posibles de ser sancionados. Esta sentencia del TC, determino que los procedimientos seguidos por la Contraloría  en la vía administrativa o en los procesos judiciales basados en la norma que había sido declarado inconstitucional sean archivados.

Esta decisión llevó a la Contraloría a proponer un proyecto de ley ante el Congreso, con el objetivo de establecer una lista de 32 conductas infractoras en el ámbito de la responsabilidad administrativa funcional. El Congreso aprobó esta norma por insistencia ante la observación de su aprobación por el Poder Ejecutivo, expidiéndose  la Ley N.° 31288, en julio de 2021. Sin embargo, el Poder Ejecutivo presentó una demanda de inconstitucionalidad contra esta ley, lo que culminó en la audiencia de la semana pasada, donde se puede observar en su mas de una hora de debate, las principales razones por las cuales se argumenta la inconstitucionalidad de la Ley Nº 31288 son las siguientes:

1. La Ley Nº 31288 incurre en ser inconstitucional porque nuevamente, como la anterior ley, vulnera el literal d) del numeral 24 del artículo 2 de la Constitución Política del Perú, que reconoce el principio de legalidad y por ende la tipicidad; es decir, no es preciso en señalar cual es la conducta infractora, sino señala la infracción de manera genérica.
2. La norma utiliza términos extremadamente generales en sus enunciados, lo que no permite identificar con claridad las conductas que podrían ser sancionadas. Así tenemos, el primer párrafo del artículo 46 modificado por la  Ley 31288 señala que la Contraloría podrá sancionar a los funcionarios o servidores públicos que "contravengan el ordenamiento jurídico administrativo y las normas internas de la entidad a la que pertenecen”. Como se puede observar, estos enunciados nuevamente son extremadamente general y, por tanto, no cumple con los estándares mínimos que impone el subprincipio de tipicidad, que señala que las infracciones deben ser precisas y no ser normas genéricas ni hacerlas extensivas, porque viola el principio de legalidad, como lo señalo el TC en la sentencia del año 2019 (Exp. 20-2015-PI/TC) Las frases “contravengan el ordenamiento jurídico administrativo” así como  la frase "las normas internas de la entidad a la que pertenecen" son enunciados extremadamente general y no permite identificar con precisión las conductas concretas por las que la Contraloría podría imponer una sanción.
3. Las 32 infracciones establecidas en la Ley Nº 31288 debió adecuarse a las exigencias establecidas por el TC en la sentencia antes señalada, es decir, debió cumplir con el subprincipio de tipicidad o taxatividad que forma parte del principio de legalidad, en resumen, ser más precisas.
4. Se siguen incluyendo  expresiones generales como “normativa de contrataciones del Estado”, “normas que regulan los sistemas administrativos o funcionales”, “normativa que corresponda”, “normativa aplicable” y “disposiciones que regulan”; así como, “falta de diligencia debida”, “incumplimiento funcional” o similares; y, “grave afectación al servicio público”, “perjuicio al Estado” o similares.
5. Esta norma establece únicamente la inhabilitación como sanción, la cual se divide según su "gravedad" en períodos de sesenta días hasta un año, y de un año a cinco años de inhabilitación. En otras palabras, no se contemplan sanciones graduales como la amonestación o suspensión, sino que cualquier infracción resulta en inhabilitación. Esto conlleva una violación del principio de proporcionalidad y razonabilidad en las sanciones. Por ejemplo, una falta como no rendir adecuadamente viáticos se equipararía en consecuencias a aprobar la recepción de una obra de gran envergadura, lo cual resulta desproporcionado. Es importante recordar que una sanción de inhabilitación de más de seis meses para un funcionario o servidor público es motivo de destitución.

En resumen, de acuerdo a la audiencia mencionada, la Ley Nº 31288 que incorpora las 32 infracciones y que ha dado origen a los Procesos Administrativos Sancionadores (PAS) actuales, podría ser declarada inconstitucional debido a que podría infringir los derechos constitucionales respaldados en el literal. d) del inciso 24 del artículo 2 de la Constitución Política del Perú. Dicho literal consagra el principio de legalidad de la siguiente manera:

“Artículo 2.- Toda persona tiene derecho: (...) 24. A la libertad ya la seguridad personal. En consecuencia: (...) d. Nadie será procesado ni condenado por acto u omisión que, al momento de cometerse, no esté previamente calificado en la ley, de manera expresa e inequívoca, como infracción punible; ni sancionado con pena no prevista en la ley (...)”. Además, es importante destacar el último párrafo del artículo 200 de la Constitución, que reconoce que en el ejercicio de la administración de justicia, especialmente en su aspecto administrativo, esto debe ser llevado a cabo de manera razonable y proporcional.

Es relevante destacar que la Contraloría, días previos a la audiencia del jueves 24 en la sede del Tribunal Constitucional (TC), emitió un comunicado oficial en el que expresó su opinión. En este comunicado, la Contraloría manifestó que ante la eventual declaración de inconstitucionalidad de la Ley Nº 31288, que es el objeto de comentario, podría tener consecuencias significativas. Se señala que esto representaría "un retroceso", ya que pondría en cuestión el trabajo realizado por la entidad de control.

Además, la Contraloría señaló que la inconstitucionalidad de la ley no solo tendría un impacto en la falta de sanciones administrativas para casos de corrupción e inconducta funcional detectadas, sino que también podría permitir que los funcionarios utilicen resoluciones de archivamiento para anular los procesos judiciales en su contra. Esto podría resultar en una especie de "impunidad". Se mencionan ejemplos concretos, como el "favorecimiento a empresas constructoras por parte de 26 funcionarios del Fondo Mivivienda (Marka Group)", las irregularidades en "la adjudicación del Puente Tarata en la región San Martín" y "los hechos denunciados en la adjudicación para la compra de biodiésel por parte de exfuncionarios de Petroperú". En esencia,

No obstante, es fundamental siempre defender el respeto al derecho constitucional de LEGALIDAD, una garantía esencial para todos los ciudadanos. Esta protección se erige como una salvaguardia contra sanciones arbitrarias impulsadas por interpretaciones excesivamente amplias con el simple propósito de castigar por castigar. En este contexto, consideramos que si la Ley Nº 31288 es declarada inconstitucional, ello podría deberse a la falta de trabajo adecuado por parte de aquellos encargados de precisar las sanciones, quienes fueron los autores del proyecto de ley presentado al Congreso. En un estado de derecho, la imposición de sanciones debe llevarse a cabo con cautela, asegurando que no se menoscabe la dignidad de los ciudadanos, incluyendo a los funcionarios y servidores públicos, así como el derecho a la dignidad, al trabajo y otros derechos fundamentales.

Si bien todos estamos de acuerdo en la necesidad de sancionar los actos de corrupción, también estamos obligados a establecer normas claras y precisas para llevar a cabo estas sanciones, tal como lo establece el Tribunal Constitucional. En última instancia, se trata de lograr un equilibrio entre el castigo de comportamientos indebidos y la protección de los derechos individuales, a través de la implementación de regulaciones rigurosas y específicas.